微灌设备、灌溉首部产品违规补贴问题处置和分析

　　摘要：2015年1月，根据农机购置补贴辅助管理系统监测和各市县农机管理部门反映，海南省农机局组织专家对微灌设备、灌溉首部等农机购置补贴产品违规问题进行了深入调查，相继对违规产品和企业作出了调低个别档次补贴额、暂停所有档次补贴手续并调低所有档次补贴额、暂停违规生产企业补贴资格等处理决定。2016年，海南省将微灌设备、灌溉首部产品清理出了农机购置补贴机具种类范围。

第一部分：背景透视

　　2010年以来，在农机购置补贴政策的推动下，海南省农民购机用机积极性高涨，农机工业产销两旺，农机装备水平、农机作业水平、农机经营服务水平进一步提高，农机购置补贴政策的实施取得了很大的成效。特别是随着海南瓜果蔬菜种植面积的不断增加，市场对微灌设备和灌溉首部产品的需求量也越来越大。仅2014年，海南省就补贴了16686台灌溉首部和微灌设备，使用补贴资金2087万元，销售总金额达5919万元。与此同时，农机购置补贴各项配套制度、各级农机管理部门的人员配备、技术保障力量等难免有点相形见绌。特别是在核验机具方面，由于待核验机具数量多，工作人员少，机具技术复杂，验机手段单一，对微灌设备和灌溉首部产品的核验及事后监管存在很大的困难，从而造成个别不法企业和个人乘虚而入，以虚报补贴产品销售价格、虚开发票等方式来骗取补贴资金。

第二部分：案例描述

　　(一)2014年农机购置补贴政策实施过程中发现的微灌设备和灌溉首部产品违规补贴问题及处理过程

　　2015年初，海南省多个市县农机管理部门向省农机局反映，微灌设备品目部分档次补贴比例偏高。省农机局立即对此事展开调查，同时委托致同会计事务所对台州市群欢农业设备开发有限公司生产的YJ/R-W-50-50-4.0Q型流量50m3/h以下微灌首部、武汉市发尔奥机械有限公司生产的YJ/R-P-16-40-1.3D型流量50m3/h以下微灌首部、台州上华农科开发有限公司生产的S8PD-H型流量50-80m3/h微灌首部、台州天泉泵业有限公司生产的8WGDL-5.1型流量50-80m3/h微灌首部进行了价格审计。2月25日，省农业厅印发《关于暂停四川惠农机械有限责任公司等8家公司共18个补贴产品农机购置补贴资格的通知》(琼农字<2015>10号)，对微灌设备品目部分档次补贴额进行了调整：50m3/h以下微灌首部补贴额调整为300元/台，50-80m3/h微灌首部补贴额调整为900元/台。

　　2015年3月，部分市县农机部门和农机经销商再次向海南省农机局反映，微灌设备和灌溉首部两个品目其他档次产品也不同程度存在补贴比例偏高的问题。通过实地调查，微灌设备和灌溉首部两个品目的产品普遍存在虚开发票、补贴比例偏高、标志标识不规范的问题。为提高补贴资金利用率，防止出现资金流失，海南省农机局于4月8日下发《关于暂停灌溉首部和微灌设备补贴受理的通知》，暂停了微灌设备和灌溉首部两个品目所有档次的补贴受理工作，并于5月29日由省农业厅印发《关于规范农机购置补贴产品标志标识的通知》(琼农字〔2015〕60号)，对农机购置补贴产品的铭牌、合格证、出厂编号打印、推广鉴定证章等标志标识设置及安装进行了明确规定，并要求各生产企业和经销商按照文件要求于9月30日之前对各自补贴产品进行整改，逾期不整改或整改不合格的产品一律不予办理补贴。

　　(二)2015年农机购置补贴政策实施过程中发现的微灌设备和灌溉首部产品违规补贴问题及处理过程

　　海南省2015年农机购置补贴政策于7月份正式实施。在进行分类分档和补贴额测算时，考虑到上年微灌设备和灌溉首部两个品目补贴比例偏高的问题，省级农机管理部门全面下调了这两个品目所有档次的补贴额，并于6月19日由省农业厅发布《关于海南省2015-2017年农机购置补贴机具补贴额一览表的通告》(琼农字〔2015〕73号)，并向社会公开。

　　2015年9月，海南省农机购置补贴工作人员通过补贴系统监测发现，微灌设备和灌溉首部两个品目的产品仍然存在补贴比例偏高的问题，经实地调查情况属实。9月28日，省农业厅印发《关于重新开展微灌溉设备等2个品目归档审核的通知》(琼农字〔2015〕142号)，决定暂停办理上述两类产品补贴受理工作，对其重新进行归档审核。

　　9月29日，农业部农机化司发布补贴机具异常情况提醒，提到山东寿光市金棚现代农业设施装备有限公司生产的JRWC-35型灌溉首部价格严重虚高、补贴额度严重异常的问题。10月16日，农业部农机化司印发《关于暂停山东寿光丰农现代农业机械装备有限公司等四家企业所有产品农机购置补贴资格的通知》(农机产〔2015〕139号 )，对山东寿光丰农现代农业机械装备有限公司、山东寿光丰羽大棚设施有限公司、山东鑫正农业装备有限公司和寿光市金棚现代农业设施装备有限公司等四家企业生产的微灌设备产品补贴比例畸高的问题进行了处理，暂停了上述四家企业所有产品农机购置补贴资格。

　　2015年9-11月，海南省农业厅组织开展了农机购置补贴工作自查检查和农机购置补贴政策实施专项督导检查活动，对多次出现问题的微灌设备和灌溉首部产品进行了重点检查。同时，省农机鉴定推广站组织专家对该品目湖北星胜机械有限公司、寿光市金鹏现代农业设施装备有限公司、山东鑫正农业装备有限公司3个厂家共4个产品的归档材料和市场价格进行了重新审核和调查。2016年1月19日，省农业厅印发《关于对微灌设备(微喷、滴灌、渗灌)等3类补贴产品处理决定的通知》(琼农字〔2016〕5号)，决定继续暂停受理微灌设备、灌溉首部2个品目产品补贴申请，对已销售的80-130m3/h流量微灌首部补贴额调低为1200元/台。

　　(三)2016年，根据农业部农机化司“缩范围、控定额、促敞开”的工作思路，在广泛征求各方面意见、市场调研的基础上，综合考虑补贴产品的市场成熟度，海南省将微灌设备和灌溉首部排除出了农机购置补贴范围(详见《海南省农业厅 财政厅关于我省2016年农机购置补贴实施工作有关事项的通知》(琼农字〔2016〕108号))。

第三部分：案例分析

　　(一)在微灌设备、灌溉首部产品标志标识不规范、补贴比例偏高等违规问题的处理上，海南省各级农机管理部门处置及时得当，有效避免了问题的扩大和补贴资金的流失。

　　1、发现及时。早在2015初，海南省各市县的农机部门工作人员在操作补贴系统以及核机验机过程中，就发现了微灌设备、灌溉首部产品补贴比例偏高的违规问题，并及时作出了处理。随着该违规问题的不断变化升级，农机部门工作人员一直保持对事态的高度关注，能够及时发现新问题、新苗头并及时报告处理。到2015年10月农业部农机化司在全国范围内对这两个品目产品的有关企业进行处理时，我省各方面工作都已经提前开展并处理到位，从而避免出现被动局面。

　　2、处置得当。各市县农机管理部门发现问题后，及时暂停了违规产品的补贴手续并向省级农机管理部门报告。省级农机管理部门收到报告后，立即在农机购置补贴系统上封闭了相关企业和产品，有效避免了范围扩大和资金流失。

　　3、程序正当。在对违规行为的处理过程中，海南省农机管理部门履行了告知、约谈、要求整改、第三方调查取证等程序，整个处理过程公开透明，所有处理结果均主动上网公开。

　　(二)发生微灌设备、灌溉首部产品标志标识不规范、补贴比例偏高问题的原因分析

　　1、从农机购置补贴政策具体实施层面分析：

　　(1)按照补贴政策，补贴额是以上年平均销售价为基本依据，结合市场调研，通过农机专家评审测算而来。但是，同一款机具，在不同的年份，不同的区域，其销售价格也是不一样的。而在同一档次内，不同厂家不同型号的产品价格更是千差万别。因此，以上年平均销售价为测算依据必然会导致同一档次内的部分产品补贴比例偏高。

　　(2)省级农机管理部门采用书面审查的方式对生产企业的产品进行归档。通过企业提供的申报材料，工作人员只能审核该产品是否符合农机购置补贴政策的相关规定，而不能准确定位产品的销售价格。

　　(3)基层农机部门工作人员主要是通过查看、核对推广鉴定证书、合格证、铭牌等标志标识来对补贴产品进行核验。至于产品的实际性能能否达到推广鉴定证书和铭牌上标注的指标，由于机具技术复杂，验机手段、工具单一，验机人员无法准确地检验出来。而且，大部分补贴额偏高的产品虽然看上去结构相对简单，材质相对较差，但是其主要技术性能又都是符合要求的。这些产品往往发票上的价格大于实际销售价，但是农机管理部门对这些违规发票又没有管理和辨识的权限和能力。

　　2、从农机购置补贴政策配套制度层面分析：

　　(1)农机推广鉴定制度不够完善。农机产品获得补贴资格的首要条件就是通过省级以上有资质的农机推广鉴定部门审核，获得农机推广鉴定证书。因此，农机推广鉴定是确保农用机械质量的第一道也是最重要的关口。但是，目前的农机鉴定推广制度还不够完善，随着新机具、新技术的迅速发展，难免有部分质量低劣、价格虚高、适用性差的产品获得农机购置补贴资质。

　　(2)农机产品的标志标识规范管理制度不健全。在海南省农业厅印发《关于规范农机购置补贴产品标志标识的通知》之前，没有专门针对农机购置补贴产品的标志标识管理规范，许多生产企业和经销商没有严格按照国家和有关部门的规定设置和安装产品标志标识，市场上销售的许多农机产品特别是一些小厂家生产的小机具存在严重的标志标识不规范的问题。

　　(3)缺乏有效的监管、惩罚机制。首先，农机管理部门对农机补贴产品及企业的监管、查处手段非常有限，特别是涉及到发票、质量等问题，农机管理部门均无管理权限。次外，农机生产和经销企业的违法成本太低。目前，农机管理部门可以对违规补贴行为作出暂停、取消产品或企业补贴资格、将企业及法定代表人列入农机购置补贴黑名单等处理措施。但是，被取消补贴资格、列入黑名单的企业特别是经销企业只需要更换企业名称和法人代表人重新注册，就可以堂而皇之地继续生产或销售补贴产品。有限的监管手段和较低的违法成本，使得一些不良企业想方设法钻制度的空子，“打擦边球”，从中非法牟取暴利。

第四部分：经验启示

　　通过上述分析，我们得出：要想更好地避免农机购置补贴违规行为地发生，就必须要建立农机购置补贴内部控制制度，健全农机推广鉴定制度，建立多部门联合监管机制，加大对违规行为的处罚力度。

　　(一)要建立农机购置补贴内控机制，规范政策实施。围绕补贴机具范围确定、分类分档与补贴额确定、举报投诉查处、延伸绩效管理等方面，建立明确具体、可操作性强的农机购置补贴工作内部控制规程，完善决策机制，规范业务流程，明晰岗位职责，强化监督制约，让每个环节在实施过程中都有规可依。

　　(二)健全推广鉴定制度，把好农机产品进入补贴领域的第一道关口，坚决对质量低劣、价格虚高、适用性差的产品说不。

　　(三)建立多部门联合监管机制，加大对违规行为的处罚力度。2016年7-8月，海南省先后出台了《海南省农机购置补贴产品及经营行为管理办法》(琼农字〔2016〕95号)、《海南省农机购置补贴政策违规调查处理流程》(琼农字〔2016〕96号)，进一步规范了农机购置补贴产品经营行为及举报投诉的受理、转办、调查、处理等工作流程，逐步建立起上下联动、高效精准的违规行为查处机制。但是，相对于农机购置补贴违规行为的多样性和复杂性，单单靠农机管理部门来查处违规问题是远远不够的。我们必须要联合工商、税务、财政和司法等多个部门的执法力量，对农机购置补贴经营行为进行经常性检查，发现违规行为，不仅农机管理部门要给予处理，其它部门也要按照规定作出相应的处罚，该罚款的要罚款，该列入社会信用体系黑名单的要列入黑名单，涉嫌违法的该移交司法机关的，司法机关必须要受理。只有这样，才能对那些不法企业形成真正的威慑力，才能从根本上遏制违规问题的发生。

第五部分：海南微灌设备、灌溉首部产品

　　市场展望及补贴方式探讨

　　2015年，海南省政府出台了《关于加快转变农业发展方式做大做强热带特色高效农业的意见》(琼府〔2015〕109号)，将热带特色高效农业列为重点发展的12大产业。随着海南省热带特色高效农业的不断发展壮大，微灌设备和灌溉首部等节水灌溉设备的市场需求也越来越大。今年中央1号文件《中共中央 国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》也提出，要大规模实施农业节水工程，把农业节水作为方向性、战略性大事来抓，加快完善国家支持农业节水政策体系，加快开发种类齐全、系列配套、性能可靠的节水灌溉技术和产品，大力普及喷灌、滴灌等节水灌溉技术，加大水肥一体化等农艺节水推广力度。因此，作为一项重要的强农惠农政策，农机购置补贴政策不应该长期将喷灌、滴灌等节水灌溉设备排除在补贴范围之外。

　　我省认为，可以采取以下两种方式对喷灌、滴灌等节水灌溉设备进行补贴：一是将全省普及喷灌、滴灌等节水灌溉技术及水肥一体化等农艺节水技术作为一个大项目来实施，对参与其中的企业、用户给予财政补贴;二是加大对符合生产需要、成熟度高的喷灌、滴灌等节水灌溉设备的研发和推广力度，加强市场监管，逐步将一些低端、劣质的产品清理出市场，待建立起正规的市场秩序后，重新将喷灌、滴灌等节水灌溉设备纳入农机购置补贴范围。

微灌设备、灌溉首部产品补贴比例偏高违规问题处理情况表

参考文件：

　　海南省农业厅关于暂停四川惠农机械有限责任公司等8家公司共18个补贴产品农机购置补贴资格的通知(琼农字<2015>10号)，2015年2月25日;

　　关于暂停灌溉首部和微灌设备补贴受理的通知，2015年4月8日;

　　关于规范农机购置补贴产品标志标识的通知(琼农字〔2015〕60号)，2015年5月29日;

　　海南省农业厅关于海南省2015-2017年农机购置补贴机具补贴额一览表的通告(琼农字〔2015〕73号)，2015年6月19日;

　　海南省农业厅关于重新开展微灌溉设备等2个品目归档审核的通知(琼农字〔2015〕142号)，2015年9月28日;

　　农业部农机化司关于暂停山东寿光丰农现代农业机械装备有限公司等四家企业所有产品农机购置补贴资格的通知(农机产〔2015〕139号 )，2015年10月16日;

　　海南省农业厅关于对微灌设备(微喷、滴灌、渗灌)等3类补贴产品处理决定的通知(琼农字〔2016〕5号)，2016年1月19日;

　　海南省农机购置补贴政策违规调查处理流程(琼农字〔2016〕96号)，2016年7月28日;

　　海南省农机购置补贴产品及经营行为管理办法(琼农字〔2016〕95号)，2016年8月12日;

　　海南省农业厅 财政厅关于我省2016年农机购置补贴实施工作

　　有关事项的通知(琼农字〔2016〕108号)，2016年8月16日。