海南省人民政府关于在全省开展农村综合改革的通知

　　海南省人民政府关于在全省开展农村综合改革的通知

　　琼府〔2008〕79号

各市、县、自治县人民政府，省政府直属各单位：

　　根据国务院《关于做好农村综合改革工作有关问题的通知》(国发〔2006〕34号)精神，为巩固农村税费改革成果，促进农村经济社会全面进步，推进社会主义新农村建设，在认真总结琼海市农村综合改革试点经验的基础上，省政府决定在全省推行农村综合改革。现将有关事项通知如下：

　　一、农村综合改革的重大意义

　　农村税费改革经过7年的改革实践，取得了历史性重大成效。全面取消了农业税等专门面向农民的各种税费，初步规范了农村税费制度，农民负担大幅度减轻，公共财政覆盖农村步伐明显加快，统筹城乡发展取得实质性进展。推进农村综合改革，是推进农村改革发展的重要举措，是巩固农村税费改革成果的迫切需要，是建设社会主义新农村的重要内容，涉及农村政治、经济、文化、社会等诸多领域，关系农村生产关系和上层建筑的深刻变革，具有重大意义。通过农村综合改革，切实解决农村税费改革的一些遗留问题，消除加重农民负担的体制性因素，从制度上防止农民负担反弹;通过农村综合改革，调整完善农村生产关系和上层建筑，进一步解放和发展农村生产力，为新农村建设提供体制保障;通过农村综合改革，调整国民收入分配结构，扩大公共财政覆盖农村范围，促进城乡资源的合理配置，为新农村建设提供必要的财力支持;通过农村综合改革，转变基层政府职能，加强农村社会管理，搞好农村公共服务，健全乡村治理结构，建立农村工作新机制，为新农村建设提供动力源泉和体制保障。

　　二、农村综合改革的指导思想、目标和总体要求

　　(一)改革的指导思想。

　　以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻十七大和十七届三中全会精神，全面落实科学发展观，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，按照我省第五次党代会关于“突出经济特区的‘特’字，努力构建具有海南特色的经济结构和更具活力的体制机制”的要求，着力推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制等改革，进一步解放和发展生产力，巩固农村税费改革成果，扎实推进社会主义新农村建设。

　　(二)改革的目标。

　　按照巩固农村税费改革成果和完善社会主义市场经济体制的要求，力争用两年左右时间基本完成乡镇机构、农村义务教育、县乡财政管理体制改革任务，建立精干高效的农村行政管理体制和服务广泛的社会公益服务体系、覆盖城乡的公共财政制度、政府保障的农村义务教育体制，促进农民减负增收和农村社会事业发展，全面推进社会主义新农村建设。同时建立制止新债化解旧债的乡村债务管理机制，用3年左右时间完成全省农村义务教育债务的化解工作。

　　(三)改革的总体要求。

　　农村综合改革的总体要求是：统一思想认识，加强组织领导;解决遗留问题，扎实稳步推进;加强调研总结，完善政策措施;积极探索实践，实行重点突破。推进农村综合改革，既要与时俱进，开拓创新，冲破一切妨碍发展的思想观念，革除一切阻碍城乡协调发展的体制弊端，又要兼顾各方面的利益和对改革的承受力，用改革促进发展与稳定，确保农村综合改革顺利平稳推进。各市、县政府和有关部门要把农村综合改革工作与推进新农村建设紧密结合起来，统筹兼顾，协调推进，并做好农村综合改革与其他各项改革之间的配套衔接工作。

　　三、农村综合改革的主要内容

　　农村综合改革的重点是推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制三项改革，以此带动农村的各项改革。

　　(一)乡镇机构改革。

　　乡镇机构改革的总要求是：坚持因地制宜、精简效能、权责一致的原则，转变政府职能，精简机构人员，提高行政效率，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的基层行政管理体制和运行机制。乡镇政府要重点强化以下职能：稳定农村基本经营制度，维护农民的主体地位和权益，组织农村基础设施建设，完善农业社会化服务体系;加快农村社会事业发展，为农民提供更多的公共服务;加强社会管理，开展农村扶贫和社会救助，化解农村社会矛盾，保持农村社会稳定;推动农村民主政治建设和村民自治，提高农民的民主法制意识。要合理调整乡镇政府机构，严格控制领导职数，改革和整合乡镇事业站所，创新农技推广机制，创新服务方式。全面推行乡镇人员编制实名制管理，建立编制、人事、财政等部门协调机制，确保5年内乡镇机构编制和财政供养人数只减不增。按照国家规定做好乡镇事业单位人员社会保障工作，妥善安置分流人员。上级部门要大力支持基层改革，不得以机构“上下对口”，或用项目安排、资金分配、年终考核等手段干预乡镇机构设置和人员配备。

　　(二)农村义务教育管理体制改革。

　　农村义务教育管理体制改革的总要求是：建立和完善政府投入办学、各级责任明确、财政分级负担、经费稳定增长的农村义务教育经费保障机制，推进农村义务教育综合改革，提高教育质量，促进教育公平;切实管好用好上级财政对农村义务教育有关专项经费，不折不扣地落实各级政府的经费分担责任，建立健全农村中小学预算编制制度，对农村中小学经费实行“校财局管”;进一步规范农村中小学收费管理;深化教育人事制度改革，依法全面实施教师资格准入制度，创新教师补充机制，建立教育教学质量监测考评制度，提高农村教师素质;加强农村中小学教职工编制管理，坚决清退不合格和超编教职工;合理配置城乡教育资源，建立健全鼓励城镇教师、大学毕业生到农村支教制度和特设教师岗位制度，建设农村中小学现代远程教育体系;合理调整农村教育布局，严禁超标准建设和搞不切实际的各种达标升级活动，提高教育资源利用效率。加强城乡教育资源统筹，推进义务教育均衡发展。

　　(三)县乡财政管理体制改革。

　　县乡财政管理体制改革的总要求是：按照社会主义市场经济条件下公共财政的原则要求，建立健全与事权相匹配的县乡财政管理体制，切实提高乡镇政府经费保障能力。改善乡镇财政困难状况，落实和完善财政对村级的补助政策，确保乡镇机构和乡村组织正常运转。调整财政支出结构，不断增加对农业和农村的投入，财政新增教育、卫生、文化等经费主要用于农村，财政基本建设资金增量主要用于农村，政府土地收益用于农村的比例要有明显增加。进一步加大支农资金整合力度。有条件的市、县要推进“乡财县管乡用”财政管理方式改革。建立和完善农村“一事一议”公益事业财政奖补政策，逐步形成以政府投入为引导、农民积极筹资投劳、社会力量广泛参与的多元化投入体系。积极探索农村公益事业产权制度改革，确保农村基础设施和公益事业健康发展。

　　四、坚决制止发生新的乡村债务，做好乡村债务的核实和化解工作，优先清理化解农村义务教育债务

　　要采取切实措施，坚决制止发生新的乡村债务。乡镇政府一律不得举债搞建设，从源头上防止新的债务发生。要把制止新债、化解旧债作为考核乡镇干部和村干部任期目标和工作实绩的重要内容，建立健全乡村新债责任追究和领导干部离任债务审计制度。

　　对历史上形成的乡村债务，市、县政府要在2007年清查核实的基础上，加强审计，明确责任，分类登记造册，制定偿债计划，并着手开展化解债务试点工作，逐步全面铺开债务化解工作。县乡财政要安排一定的资金用于偿债。

　　要在认真清理核实的基础上，按债务的来源和用途，逐笔登记造册，建立债务台帐和债权债务数据库，实行动态管理。建立县、乡、村三级债务动态监控机制。实行定期报告制度，掌握债务变化情况和原因，及时采取有效的控制措施。

　　要按照国务院关于“制止新债、摸清旧债、明确责任、分类处理、逐步化解”的总体要求，在严格制止农村义务教育新债的基础上，从2008年起，用3年左右时间，基本完成农村义务教育债务化解工作。

　　五、建立健全农民负担监督管理机制

　　各地要继续坚持减轻农民负担工作政府主要领导负责制和“谁主管、谁负责”的部门责任制，完善农民负担监督工作联席会议制度，严格执行减轻农民负担“五项制度”，坚持标本兼治，强化约束机制，深化改革，创新制度，不断推进基层民主。不断健全法制保障，做到预防与查处相结合。要严格规范涉及农民负担的行政事业性收费、罚款等管理，加强对涉及农民负担文件出台、项目公示的审核。深入开展对农村义务教育和农民建房、殡葬、计划生育等方面乱收费、乱罚款、乱集资的专项治理，重点加强对农业灌溉水费电费、排涝排渍收费等经营性收费和农业生产资料价格等生产性收费的监管。加强对村级组织收费的监管，进一步规范村级组织开支范围和标准。严禁有关部门或单位委托村极组织向农民收取税费，严禁将部门或单位经费缺口转嫁给村级组织，严禁村级组织擅自设立项目向农民收费，或采用押金、违约金、罚款等不合法方式约束村民、管理村务。加强村级财务管理，规范村级会计代理制等管理办法，促进村级财务监管工作经常化、规范化和制度化。按照《海南省村民一事一议筹资筹劳管理办法》的规定，推行和完善“一事一议”制度。强化对村民“一事一议”筹资筹劳的监管，防止和纠正违背农民意愿超范围超标准向农民筹资筹劳的行为。加强对农民专业合作经济组织收费的监管，保护农民专业合作经济组织及其成员的合法权益。做好财政对农民补贴补偿和对村级补助资金的监管。

　　六、实施步骤

　　准备和发动阶段(2008年12月)。这一阶段的主要任务是制定和印发改革方案及有关配套政策，加强领导力量、充实工作机构以及进行会议动员和必要的培训工作。

　　实施阶段(2009年1月—12月)。把各项改革落到实处。

　　验收阶段(2010年1月—3月)。由省农村综合改革领导小组办公室(以下简称省综改办)组织有关单位对各市、县的改革情况进行检查评估。

　　七、职责分工和有关要求

　　我省农村综合改革工作，在省委、省政府的领导下，由省农村综合改革领导小组组织实施。省综改办负责改革的协调、联络和综合指导工作;省编办负责指导各市、县的乡镇机构改革工作;省财政厅负责指导各市、县的财政管理体制改革和农村义务教育化债工作;省教育厅负责指导各市、县的农村义务教育管理体制改革工作;省农业厅负责指导各市、县建立健全农民负担监督机制工作和村级一事一议筹资筹劳管理工作。

　　省政府有关部门要按照职责分工，各负其责，相互配合，及时研究新情况新问题，提出解决问题的对策和建议，帮助各市、县解决工作中的实际困难。要注意总结经验，推动各项工作顺利进行。

　　各市、县要坚持政府主要领导亲自抓、负总责，层层落实责任制;依托农村综合改革工作机构，进一步完善职能，充实人员，落实必要的工作经费，健全工作制度，明确目标和任务。要加强工作的主动性和创造性，稳步推进改革工作。

　　推进农村综合改革，是党中央、国务院推进农村改革发展、统筹解决“三农”问题的重大举措，涉及到农村各个领域。各市、县政府必须充分认识这项工作的艰巨性、复杂性和长期性，做好打攻坚战、持久战的充分准备，本着对广大农民负责、对国家负责、对历史负责的态度，严格按本通知及相关工作方案(详见附件)的要求，组织领导好这一重大改革。

　　附件：1.海南省乡镇机构改革工作方案

 

　　海南省乡镇机构改革工作方案

 

　　为认真贯彻落实国务院《关于做好农村综合改革工作有关问题的通知》(国发〔2006〕34号)精神，努力构建更具活力的体制机制，巩固农村税费改革成果，促进农村经济社会事业全面发展，推进社会主义新农村建设，结合我省乡镇实际情况制定本方案。

　　一、指导思想与基本原则

　　(一)指导思想。

　　以“三个代表”重要思想和党的十七大精神为指导，以促进社会主义新农村建设、构建社会主义和谐社会为目标，认真贯彻落实科学发展观要求，通过体制和机制创新，加快建立行为规范、运转协调、廉洁高效的行政管理体制和运行机制,建立公益目标明确、投入机制合理、监管制度完善、治理结构规范、微观运行高效的事业单位管理体制和运行机制，全面推进全省乡镇机构改革，为促进农村经济社会事业全面发展、加快社会主义新农村建设提供体制保障。

　　(二)基本原则。

　　1.坚持精简、统一、效能的原则;

　　2.坚持责权一致的原则;

　　3.坚持因地制宜的原则;

　　4.坚持政事分开、事企分开，实行统一综合管理和分类改革的原则。

　　二、主要内容

　　改革的主要目标是明确乡镇政府促进经济发展、加强社会管理、搞好公共服务、维护农村稳定等主要职能，建立服务型和法治型政府。改革的主要内容是转变政府职能、理顺关系，整合事业站所，精简人员编制。

　　(一)转变职能。

　　1.调整乡镇政府的经济管理职能，切实把工作重点从直接抓生产经营、催种催收等具体事务，转到为农户和各类经济实体进行示范引导、提供政策服务以及营造发展环境上来。引领农村富余劳动力转移，促进农民增收;引导和促进农民专业合作经济组织发展，提高农民进入市场的组织化程度。乡镇政府不得包办企业投资决策，不得代替企业招商引资，不得直接干预企业、农民的生产经营活动，不得为企业提供担保。乡镇党政机关工作人员不得在企业中兼职。同时将事业站所中生产经营、市场化程度高的职能实行市场化运作。

　　2.加强乡镇政府的社会管理职能，宣传落实好党和国家的法律法规和方针政策。按依法行政的原则，事业站所要把原承担的行政管理、执法职能划归市、县职能部门或乡镇政府。加强社会治安综合治理，及时化解农村社会矛盾，切实维护公民合法权益，确保社会稳定。扩大和健全农村基层民主，引导农民运用“一事一议”等办法有序参与村级事务管理，推进社会主义新农村建设。

　　3.提高乡镇政府的公共服务水平。围绕发展农村经济，着力抓好农田水利基本建设和改善农民公共生活设施;将科研、技术推广指导、文化传媒和服务等职能由新组建和保留的事业单位承担，健全农业社会服务体系;积极开展社会保障服务，通过建立农村新型合作医疗制度、开展农村低保等扶贫解困工作，加快农村社会保障体系建设;大力发展农村文化教育和群众体育活动。同时，乡镇党委要进一步支持乡镇人大的工作，明确乡镇人大行使权力的具体范围和程序，强化乡镇人大及其主席团对乡镇政府的监督。加强和改善对共青团、妇联等群众团体的领导，充分发挥其桥梁纽带作用。

　　(二)理顺关系。

　　1.理顺市、县政府与乡镇政府的关系。由市、县级政府部门承担的责任，不能转给乡镇政府承担。乡镇政府应配合上级有关部门做好安全生产、土地管理、环境保护和市场监管等工作，上级有关部门需要乡镇党委、政府配合工作的，要提供必要的财力保障，并赋予相应的办事权限。市、县级机关要转变领导方式和工作方式，严格控制对乡镇党政领导的“一票否决”事项，清理、取消形式主义的达标评比活动。对乡镇的考核工作由市、县党委、政府组织实施。不能把不属于乡镇职能范围的事项列入工作考核内容。

　　2.理顺乡镇党委、政府及内设机构之间的关系。乡镇党委、政府内设机构不搞党政分开，提倡乡镇党政干部交叉任职。在乡镇行政机构设置上实行综合设置，人员实行动态管理。

　　3.理顺市、县级部门派驻机构与乡镇的关系。市、县级部门派驻乡镇机构的党组织关系按照规定实行属地化管理，其主要领导的调动、任免要事先征求乡镇党委的意见。乡镇党委、政府要切实加强对市、县级部门派驻机构的协调和监督。

　　(1)涉农和直接为农村服务的机构，以乡镇政府管理为主，市、县机关有关部门负责业务指导。

　　(2)教育卫生医疗机构，行政、业务上接受市、县主管部门领导，乡镇政府要协助做好农村义务教育工作和公共卫生管理工作。

　　(3)具有监督检查和执法(执行)职能的机构，实行市、县级主管部门的垂直管理。单位领导人的任免事先征求乡镇党委、政府的意见。

　　4.理顺乡镇与村(居)民委员会、农村经济组织的关系。加强和改进对村级党组织的领导，健全村党组织领导下的充满活力的村民自治机制，指导、帮助村(居)民委员会依法开展村民自治活动。协调好各服务中心、农村经济合作与社会中介组织的关系，加强农户与市场的联系;协调村(居)民委员会、农户与信用社等农村金融组织的关系，为农业生产提供资金保障;协调村(居)民委员会与各种经济组织的关系，严格制止损害农民利益的行为，防止农民负担反弹。

　　(三)机构设置和职能配备。

　　乡镇机构设置，按照精简、统一、效能、适用的原则，不搞上下对口、不搞一事一职。

　　1.行政机构设置和职能配备。乡镇机关设党政综合办公室(加挂“社会治安综合治理办公室”牌子)，经济发展办公室、社会事务办公室(加挂“计划生育办公室”牌子)3个内设机构。

　　(1)党政综合办公室(加挂“社会治安综合治理办公室”牌子)主要承担乡镇党委、政府的日常事务;负责社会治安综合治理、社会稳定、工青妇及各部门各方面的综合协调工作;负责村镇规划建设和城市环境卫生、路政设施等镇容镇貌管理工作。督促检查有关工作的落实和做好各种统计报表工作。

　　(2)经济发展办公室主要负责本乡镇经济建设、农业发展规划与技术推广、农田水利建设与基本农田保护、第三产业发展规划、环境与自然资源保护，公有资产管理、农村集体土地管理、投资发展环境的营造等指导工作;负责协调财税、工商、金融等部门关系及其他与经济发展相关的工作。

　　(3)社会事务办公室(加挂“计划生育办公室”牌子)主要承担科教文卫事务，农村新型合作医疗、民政优抚、民族宗教、农村低保、劳动和社会保障等事务的管理和监督工作，协调与社会事务相关的其他工作;主管全乡镇人口与计划生育工作;负责计划生育法律法规政策和人口理论的宣传、贯彻和执行;做好人口计划的编制和统计上报工作。

　　(4)人大、纪委、人民武装部、工会、团委、妇联等机构按有关法律、章程规定设置。

　　2.事业单位机构设置和职能配备。要有利于服务职能发挥、有利于创新服务方式进行优化综合设置。对涉农服务单位要积极发挥为农业服务功能，根据实际情况，稳定农业技术服务单位，将涉农技术服务单位综合设置为农业服务中心，将涉及社会公共事务服务单位综合设置为社会事务服务中心;保留卫生院(加挂“乡镇计划生育技术服务中心”牌子)。另外，市、县政府所在地的镇增设市政服务中心。原事业站所(中心)全部予以撤销。

　　(1)农业服务中心负责对农业技术服务管理。主要承担本乡镇农业、林业、水利、畜牧业生产技术的推广、指导和服务，动植物防疫、检疫，水土保持监测等涉农服务职能。

　　(2)社会事务服务中心承担本乡镇文化、体育、广播、劳动保障、就业指导、人才开发、社区建设和机关后勤等公共服务职能。

　　(3)市政服务中心主要承担所在市、县城市环境卫生、路灯等市政事务的管理和服务职能。

　　(4)卫生院主要承担本乡镇公共医疗、公共卫生防疫和计划生育技术指导和服务等公益服务职能。

　　(四)编制调整。

　　1.各市、县乡镇行政编制精简10%。

　　2.合理配备财政预算管理事业编制。为确保基本工作力量，同时考虑财政承受能力，乡镇非教育卫生事业单位的财政预算管理事业编制总量平均核定30名(其中农业服务中心平均为16名)，各市、县可根据乡镇土地面积、人口、经济规模和财政收入等因素具体核定每个乡镇的事业编制。乡镇事业站所(中心)整合后，现有人员只出不进，实行自然减员逐步消化。其他条件成熟的服务性机构可改制为经济实体或中介服务组织，由乡镇政府通过项目招标、签订合同、政府采购等方式向其购买服务，将财政拨款逐步由“养人”为主向“养事”为主转变。

　　3.严格控制乡镇财政供养人员。乡镇行政编制和事业编制一律由省一级实行总量控制管理，市、县级在总量内调剂使用，确保5年内乡镇财政供养人员只减不增。逐步推行“实名制管理”和“进人控编通知单”等管理办法。乡镇一律不得超编进人，坚持凡进必考的原则招录新进人员。上级业务部门不得以任何形式干预乡镇的机构设置、编制和领导职数的核定，不得对乡镇的机构编制做出规定。部门下发文件和召开会议擅自涉及镇机构编制事项的，一律不得作为依据。

　　(五)党政领导职数配置。

　　1.乡镇党委领导职数。每个乡镇党委设党委委员5—7名，其中：党委书记1名(兼人大主席)，副书记1-2名(1名副书记兼镇长)。兼任副镇长的党委委员1—2名;兼任其他职务的党委委员2—3名。

　　2.乡镇政府领导职数。镇长1名，副镇长2名(规模较大的镇可多配备1名副镇长)。

　　人大、纪委、人武部、工会、团委、妇联等领导的配备按有关规定执行。

　　三、妥善做好人员分流安置工作

　　根据国家和本省有关规定，妥善做好人员分流安置工作。对乡镇现有人员进行身份认定，清退没有正式组织人事录用手续和劳动用工手续的人员。在此基础上，根据新的机构、编制和领导职数，实行全员竞争上岗。对没有上岗的人员，要妥善做好人员的分流安置工作，不得混编混岗。人员分流安置具体实施方案由省委组织部、省人事劳动保障厅、省机构编制委员会办公室制定。

　　四、组织领导与实施步骤

　　全省乡镇机构改革工作力争在2010年3月底前完成，共分三个阶段实施。

　　(一)调查摸底阶段(2008年12月)。

　　各市、县要摸清情况，将乡镇的机构和人员编制情况进行汇总并报省编办备案，市、县编办要制订本市、县的乡镇机构改革工作实施方案，报市、县党委、政府审定后组织实施，并报省编办备案。

　　(二)组织实施阶段(2009年1月-12月)。

　　各市、县要按照本市、县的乡镇机构改革实施方案的要求，认真组织本市、县的乡镇党政机构改革，按程序按要求对本市、县乡镇党政机构“三定”方案和事业单位“六定”方案进行审批;按照方案的规定设置机构、核定编制和领导职数、调整配备人员;认真组织好竞争上岗工作，妥善做好人员分流安置工作。

　　(三)检查验收阶段(2010年1月-3月)。

　　省编办会同省综改办有关部门，对各市、县乡镇党政机构改革工作进行检查验收，并将情况报省委、省政府。

　　五、工作要求

　　(一)高度重视，严密组织。

　　各市、县及乡镇党委和政府要提高对乡镇机构改革重要性和必要性的认识，统一思想，加强领导，严密组织。

　　(二)严格措施，严肃纪律。

　　纪检、财政、人事劳动保障、国有资产管理、档案等有关部门要制定相应的配套措施，保持改革过程正常的工作秩序，要严肃纪律，防止违规违纪等现象的发生。

　　(三)思想工作到位，确保社会稳定。

　　要加强思想政治工作，保证改革工作按要求、有计划、分步骤有序进行;全体人员要顾全大局，服从组织安排;要认真听取群众意见，及时做好解释工作，把工作做深做细，保持社会稳定;对不服从组织安排、经批评教育仍不改正的，应按有关规定予以处理。